赵忠平  秦玉友

［摘要］农村小规模学校师资建设的困境与“小”和“农村”的劣势相嵌有关。在此双重劣势及其二者恶性互动的影响之下，农村小规模学校的师资建设在数量、质量和结构等方面均表现出不同程度的困境。针对这些问题和农村小规模学校师资建设的各种机遇，可以探索从编制改革的角度解决师资数量短缺困境; 从引导性政策设计的角度缓解师资质量较低困境; 从多学科教师培养及高专业性学科教师走教的角度解决师资专业的结构性困境。

［关键词］农村教育; 小规模学校; 教师; 师资建设

［作者简介］赵忠平，浙江师范大学职业教育研究中心（浙江金华321004）

秦玉友，东北师范大学农村教育研究所（吉林长春130024）

2012 年9 月《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》提出“对保留和恢复的村小和教学点，要采取多种措施改善办学条件，着力提高教育质量。”这标志着撤并过分分散或过小规模学校作为学校布局的主要任务基本完成，农村学校布局调整的主要任务转向稳定与优化学校布局，保留和完善必要的农村小规模学校( 主体是村小和教学点) ，提升农村小规模学校教育质量。作为影响学校教育质量的核心因素，农村小规模学校的师资建设问题成为教育研究与实践领域中的一个重要课题。

一、农村小规模学校师资建设的困境梳理

农村小规模学校的“小”和“农村”使其师资建设面临多维困境，前者是就学校规模本身而言，后者是就学校所在“农村”的劣势环境而言，在现实中，“小”与“农村”往往又形成恶性的互动，二者的劣势相嵌及其劣势强化催生农村小规模学校师资建设的多维困境，这些困境可以从师资数量、发展机会、学科结构、岗位吸引力、年龄结构等方面进行梳理。

( 一) 从实际教学需求看师资数量仍显不足

2001 年《关于制定中小学教职工编制标准的意见》规定城市、县镇和农村小学分别按照19∶1、21∶1、23∶1 的生师比标准配备教职工。这一教师编制标准背后的政策假设是农村学校同城市学校一样是规模化办学的，而城镇学校教育活动需要更多的教师。显然，这一规定并未充分考虑到农村小规模学校“小”的特点。在农村小规模学校，过小的班级规模使师资的规模效益难以体现。

城乡小学的差序师资配置政策，使县域内除县城外其它地区的师资配置明显不足。为了维持村屯学校尤其是村屯小规模学校正常运转，乡镇中心校在师资配置上不得不施行乡( 镇) 域统筹，师资配置适度向小规模学校倾斜，从而导致乡镇所在地学校师资普遍出现中间“塌陷”现象。我们的调查显示: 乡镇中心校师资缺编率高达49．3%。［1］村小和教学点等小规模学校虽然获得了超过编制核定的教师数量，但从教学实际需要看，师资数量依然不足。

( 二) 从师资素质提升看培训机会少层次低

在农村小规模学校，每位教师的日程通常都被课堂教学安排占满，用教师的话说，即“一个萝卜一个坑”甚至是“一个萝卜几个坑”。为完成教学任务，农村小规模学校教师外出培训的机会被无奈缩减。有研究显示，农村小规模学校中一年从未外出参加过培训的教师占18．1%，参加过4 次以上培训的教师只有10．9%，而非小规模学校教师一年参加4 次以上培训的比例为20．2%。［2］

农村小规模学校教师参加高层次培训的机会更匮乏。我们调查发现: 县城、乡镇和村屯小学教师近三年来参加过省级及以上培训的比例分别为16．8%、13．1%和0%。村屯小学教师基本不能获得更高层次培训的机会，大部分村屯学校教师只能参加层次相对较低的县级培训。这可以从农村小规模学校在高层次培训机会竞争上呈现出的相对弱势和行政链条中的末端地位获得解释。从高层次培训机会竞争看，农村小规模学校教师的素质水平通常难以达到高层次培训的甄选标准，很多培训直接就是国家级、省级、市级骨干教师培训，农村小规模学校教师难以企及。从行政链条上看，处于下游地位的农村小规模学校获得的更多是筛选后的低层次培训机会。另外，由于承担繁重教学任务的现实，也使他们不得不选择一些离学校较近的、时间较短的、层次较低的培训。

( 三) 从课程对口开设看小科师资缺失严重

在师资相对宽裕的农村学校，小科课程的教学通常由大科教师在能有效完成大科任务的基础上兼顾进行，课程的对口化教学难以实现。而在师资相对紧缺的农村小规模学校，教师只能勉强完成大科课程的教学任务，无暇顾及小科课程的教学。我们的调查显示，村屯小学在音乐、体育和美术等课程上的专任教师缺编率均达30% 以上。［3］这一现象是师资储备总体较少与侧重语数等大科的评价体系驱动的合力结果。

在小学阶段的课程中，大科课程通常具有常识化色彩，学科的专业性门槛相对较低，受过一般专业训练的教师通常都能够胜任。但小科课程( 如音乐、美术、体育等) 的专业化程度普遍较高，教师如果没有一定年限的专业化训练通常很难达到胜任水平。在没有经过多学科培养的情况下，大科教师兼顾小科教学通常只会使小科教学处于一种低水平状态。

( 四) 从优质师资留住看岗位吸引力缺乏

城乡教师的素质差序可以在某种程度上说明城乡教师岗位吸引力存在差异。有研究以数学能力为例对县城学校、乡镇学校和村屯学校教师素质水平进行了比较，县城学校、乡镇学校和村屯学校教师的数学能力得分分别为60．8、45．9 和38．5 分，能力差异达到显著性水平。［4］由此可见，农村学校特别是农村小规模学校教师岗位吸引力上存在比较劣势。这种劣势体现在两个方面: 从教育本身看，农村小规模学校通常在软硬件环境、职业发展机会、教育经费获得等方面处于劣势地位; 从生活环境看，其通常所在的偏远区位带来的各种不便对优质教师缺乏吸引力。

颇具讽刺意味的是，农村小规模学校却出现“把教师培养走了”的现象。其通常将为数不多的职业资本积累机会集中于少数几名教师身上，当他们相较其他教师拥有更高的职业资本积累时，这些资本便成为他们流入更大规模( 或优质) 学校的通行证。而与此呼应的另一现象为许多研究所提及: 优质师资的配置通常被政治影响力更大的大规模学校所截留，而更糟的是，那些通常在大规模学校表现不佳的教师则会被配置进小规模学校以示惩戒。［5］

( 五) 从年龄分布看老龄化与新手化并存

近年来，受客观上人口出生率降低及农村学生向城镇流动的影响，原来的较大规模农村学校逐渐减缩为小规模学校，学生数量的减少使之前按照生师比配置的师资出现超编，招收新教师缺乏编制合理性，师资老龄化逐渐形成。与此同时，农村小规模学校中知识储备、教学经验丰富，精力旺盛和有进城镇学校竞争力的青壮年教师选择主动向城镇流动，使得农村小规模学校的师资出现了“主动”老化现象。并且，在一些经济发展相对落后地区，农村小规模学校即便有师资需求，囿于地方政府财力限制，政府也多年不进新教师，教师年龄越来越大。

另外，在一些地区，师资配置在农村小规模学校出现“练兵场”效应。新进师资被优先配置到村小和教学点等农村小规模学校，在工作几年后，通过择优式的选拔手段，表现优异的教师进入城镇学校。这一方面缓解了向小规模学校派遣教师的难题，另一方面也规避了具有更大影响力的大规模学校遇上低质量教师的风险，农村小规模学校成为县域新进师资的“练兵场”。“练兵场”效应带来了城乡教师素质失衡的恶性循环: 县城学校和乡镇中心校等相对优势学校通过这一方式最大限度地抽离了优秀教师; 农村小规模学校不得不继续接受新手教师与被动“珍惜”仍“坚持”留任的教师。

二、农村小规模学校师资建设的机遇分析

在正视农村小规模学校师资建设所面临困境的同时，我们也要看到近年来我国经济社会教育发展的成就在经费投入、人力资源储备、政策选择等方面为解决农村小规模学校师资建设提供的条件与机遇。

( 一) “后4% 时代”教育经费总量走向相对充分

国际上通常用公共教育经费占GDP 的比例作为一国政府发展教育的努力程度指标。2011 年OECD 国家教育经费投入占GDP 的平均比例为5．6%，其中美国、英国、德国等传统发达国家的比重分别为5．1%、6．0%和5．0%，而墨西哥、土耳其、智利等发展中国家的比重分别为5．2%、4．1%和4．5%。［6］教育经费投入占GDP 的比重达到4%通常被看作是一国教育获得良好发展的基本条件。2012 年我国财政性教育经费支出总额超过2万亿元，占GDP 的比重首次突破4% 的发展目标，我国教育经费投入进入“后4% 时代”，教育经费总量走向相对充分。

但要注意的是，“相对充分”并非“无限充裕”。在我国区域和城乡义务教育存在巨大发展差距的背景下，教育经费的投入既要保证后发地区能够获得适当的支持，同时也要避免先发地区出现教育经费的浪费情况。为此，下一步的重点是要解决教育经费投入如何高效利用的问题。所谓高效利用，按照经济学的解释，理性的投资者会将其有限的资源分配在能给他们带来最大回报的事物上，即追求每单位投入收益的最大化。［7］当前与未来较长一段时间内我国教育发展的主导任务是提升义务教育的整体质量，这首先要提升义务教育师资的质量，对师资建设投入的教育质量收益被认为是最大的，其中农村作为传统后发地区的提升空间更大，其师资水平提升对教育质量总体水平的影响将更为明显。

( 二) 高等教育大众化使教师资源储备相对充足

按照美国学者马丁·特罗( Martin Trow) 对高等教育发展的“精英、大众和普及”三阶段划分，当一国的高等教育毛入学率达到15% 时，即表示其进入高等教育大众化阶段。［8］在高等教育大众化阶段，高等教育的人力资源储备获得极大增长，能为社会发展提供相对充裕和稳定的人才储备。2003年我国高等教育毛入学率达到15%，开始进入高等教育大众化阶段，至2012 年，我国的高等教育毛入学率已达到30%。［9］是年，大专院校毕业生为624．73 万，其中作为教师资源储备主要构成的本专科师范毕业生规模为51．23 万人，占当年毕业生总数的8．2%，［10］庞大的高等教育师范生规模为我国义务教育学校师资建设的发展提供了相对充足的人力资源储备。

但是，我国城乡差序发展的现实格局使农村小规模学校只是理论上拥有上述人力资源储备优势。之所以停留在“理论上”源于城乡学校事实上是两个分割的劳动力市场: 城市学校是主要劳动力市场，普遍拥有更好的待遇和发展环境; 县域内学校尤其是乡镇和村屯学校是更低层级的次要劳动力市场，师资的待遇和发展环境相对较差。在当前我国市场化不断深入的背景下，期望依靠人才的自由流动来实现农村小规模学校师资质量提升是不现实的。要想从储备丰富的教师人力资源中获益，除通过改进农村小规模学校硬件建设和农村社区环境等来提升其对师资的吸引力外，必要的倾斜性教师工资待遇政策设计也是必不可少的。

( 三) 城乡一体化使向农教育资源分配成为政策立场

均衡发展是当前与未来较长一段时间我国义务教育发展的战略性任务，《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010 － 2020 年) 》明确指出要建立城乡一体化义务教育发展机制。在城乡一体化发展战略引导下，优先支持后发地区的农村教育的发展成为教育发展的战略重点。党的十八大报告进一步指出，要“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜”。［11］农村小规模学校作为农村教育的弱中之弱，势必成为城乡教育一体化发展取向下教育资源倾斜支持政策的主要关注对象。

对学校教育发展的支持是多维度的，如何在这些维度中使倾斜性配置的教育资源的效用最大化成为一个问题。联合国教科文组织曾警告指出，“在物资有限的国家，典型的学校建筑物已经大大地失去了它的重要性……我们看来最好劝那些发展中国家把注意力放在学校教育的非物质方面。”［12］在均等化推进义务教育学校标准化建设的同时，要把教育经费主要用于教师素质提升和工资待遇，从根本上提高教师职业声誉与吸引力，让教师成为社会上被尊重与羡慕的职业。在此方面，《乡村教师支持计划( 2015 － 2020 年) 》的出台为教育资源向乡村教师的倾斜提供了实在基础。［13］

三、农村小规模学校师资建设的治理思路

当前阶段，我们需要利用好这些战略机遇，既直面农村小规模学校师资建设中的困境，又深度关注作为农村小规模学校师资建设困境之源的“小”与“农村”的劣势相嵌及其二者的劣势强化，“本”与“标”兼顾，通过系统化的政策设计解决农村小规模学校师资建设问题。

( 一) 基于区域内教师工作量相等原则核算小规模学校教师编制

理论上讲，一名教师的工作量是教师工作强度与工作时间的函数。一般认为，如果假定义务教育教师的工作强度是一致和恒定的，那么教师的工作量便可以用其工作时间来表达。教师的工作时间可划分为两类: 以班级为单位进行的备课、课堂教学时间，以及以学生为单位进行的批改作业、个别辅导时间。可以看出，单一的生师比和班师比均只侧重于教师工作的某一面向而忽略了另一面向。

按照校际教师工作量相等原则分配教师，可以从根本上解决农村小规模学校因为“小”在教师分配中教师数量需求“缩水”的危险。学生数量少会导致教师在批改作业、个别辅导等方面的工作时间会按比例减少，但面向班级的备课上课时间并不会由于学生数量而减少。贯彻按照校际教师工作量相等原则分配教师，在区域校际教师分配过程中，可以分两步走。第一步，确定面向班级产生的教师工作量与面向学生数量产生的教师工作量的权重，按此权重将要配置的教师分成两部分，即面向班级产生的教师工作量对应的教师数量和面向学生数量产生的教师工作量对应的教师数量。第二步由两部分内容组成，一部分是按照班级数量( 每个年级至少算成一个班，考虑不同年级单个班级课程数量) 配置教师，这一步保证校际间教师的上课和备课工作量均等。另一部分是将第一步分配后剩余的教师按照学生数量( 考虑不同年级单个学生产生的工作量) 进行分配。

( 二) 注重小规模学校多学科教师培养和利用

由于教师教育和培训过程中缺乏多学科培养考虑，在教师利用过程中也没有多学科教师教学政策，农村小规模学校教师的多学科教学通常处于低水平状态。虽然当前我国的教育投入总量能够负担更多师资，但也达不到每一科目教师完全专业化对口配置的程度。因此，多学科教师的培养和利用成为一个现实问题。

为培养和利用好多学科教师，应该在培养与利用政策上多管齐下: 一是师范院校作为培养单位要借鉴美国小学多学科教师的培养经验，探索适应中国国情的多学科教师培养模式。二是教育培训机构等相关部门要充分利用义务教育教师每个培训周期接受不少于240 学时培训［14］的这一政策机遇，加强多学科教师培训探索。三是探索多学科教师利用政策，由于多学科教师一般都在偏远小规模学校，可以制定与这些学校教师岗位倾斜政策相配套的一揽子政策对多学科教师的利用进行政策支持。

( 三) 建立高专业性学科教师小规模学校走教制度

依据国际经验，音乐、美术等专业性较强学科的专业教师具有不可替代性。但从小规模学校师资规模看，无法保证每个小规模学校都有专业对口的音乐和美术等高专业性学科教师。通过教师校际走教，校际共享教师成为农村小规模学校高专业性学科专业对口教学的一个重要策略。这一制度的构建需要遵守三个原则: 一是学区统一管理原则，中心校( 乡教委) 可以利用其在辖区内的管理优势核定高专业性学科教师跨校承担课时量、统筹教学时间安排，对走教给予必要的交通与食宿补贴。二是近距离走教原则，将学区内相邻小规模学校划片并施行走教教师划片负责制，有效降低走教教师花费在路上的时间和交通成本。三是安全走教原则，在走教教师相关课程的安排上要具有相对的灵活性，以有效规避教师冒着安全风险( 如极端天气等)来学校完成课堂教学任务。

高专业性学科教师走教制度建立，笔者认为应从三个层面推进: 首先，县级教育主管部门要进行顶层设计，制定走教政策，提供资源保障并进行必要监督，为教师在农村小规模学校走教提供政策和物质支持; 中心校( 乡教委) 具体负责安排教师在农村小规模学校走教，根据走教教师、小规模学校等各方的意见进行走教安排; 农村小规模学校除积极为走教教师课堂教学准备必要条件外，还应充分利用已有条件满足走教教师的教学与生活需要。

( 四) 构建农村小规模学校教师岗位补偿机制

有关对乡村教师给予生活补助等倾斜性支持的政策近两年逐渐从构思走向落实。［15］［16］［17］作为农村小规模学校的主体构成，村小和教学点的教师成为这一补助政策的重要受惠方。其在提升农村小规模学校教师职业待遇，增强农村小规模学校岗位吸引力等方面必然发挥重要推动作用。

为完善农村小规模学校教师岗位补偿机制，我们需要不断完善政策。首先，要进一步拓展政策人群的涵盖面。不论东中西部，农村小规模学校都面临类似的问题。因此，应该逐步将岗位补偿拓展到所有农村小规模学校，在县级财政困难的地区，省级财政应该为农村小规模学校提供补助。其次，在政策的实施方式上，依照教师在农村小规模学校工作的年限等级性地发放岗位补助。教师所能获得的补助应随着其在农村小规模学校任教时间的增长而增多，教师若离开则相应补助自动取消，再进入则自动加续。另外，应建立长期在农村小规模学校任教教师的补偿机制，对那些终身或超过一定年限( 如30 年) 在农村小规模学校任教的教师，有必要把补助延伸到其退休之后。

( 五) 创新农村小规模学校优质师资补充机制

习近平总书记在2014 年教师节讲话指出: “要制定切实可行的政策措施，鼓励有志青年到农村、到边远地区为国家教育事业建功立业。”［18］笔者认为可以从以下两方面展开: 一方面，建立县城优质学校与农村小规模学校师资的对口交流制度，县城优质教师每年轮流进入对口农村小规模学校进行教学，农村小学派出数量基本相同的教师到县城学校教学、实践学习并进行影子培训。另一方面，逐渐建立片区教师轮岗常态化制度，打破教师的单位归属感，弱化教师的“单位人”概念，代之以“机构人”的价值认同。教师属于学区而非具体某所学校，学区内教师的配置以教育均衡发展为指导，逐步实现教师轮岗的常态化。

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［参考文献］

［1］［3］秦玉友，宋维玉．农村小学学科教师超缺编问题研究——以我国东中西部六省六县为样本［A］．邬志辉，秦玉友．中国农村教育评论( 第1 辑) ［C］．北京: 北京师范大学出版社，2013:104．106－107．

［2］雷万鹏，张雪艳．农村小规模学校师资配置政策研究［J］．教育研究与实验，2012，( 6): 8－12．

［4］张源源．义务教育教师职业城乡分层问题研究［D］．长春:东北师范大学，2011:85－86．

［5］Mark Bray．Are Small Schools the Answer? Cost-effective Strategies for Rural School［M］．London: Commonwealthe Secretariat，1987:32．

［6］OECD．Education at a Glance 2014: OECD Indicators［Ｒ］．Paris: OECD Publishing，2014:257．

［7］(美)保罗·萨缪尔森，(美)威廉·诺德豪斯．经济学( 第18 版)［M］．萧琛译．北京:人民邮电出版社，2008:73－74．

［8］房建森．高等教育发展论［M］．桂林:广西师范大学出版社，2001: 42．

［9］教育部．2012年全国教育事业发展统计公报［N］．中国教育报，2013－08－17( 02) ．

［10］中华人民共和国教育部发展规划司．中国教育统计年鉴2012［Z］．北京:人民教育出版社，2013:2 /34－35．

［11］坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［Ｒ］．北京: 中国共产党第十八次全国代表大会，2012－11－08．

［12］联合国教科文组织国际教育发展委员会．学会生存——教育世界的今天和明天［M］． 华东师范大学比较教育研究所译． 北京: 教育科学出版社，1996: 173．

［13］［17］国务院办公厅关于《印发乡村教师支持计划( 2015—2020 年) 》的通知［Z］．国办发［2015］43号，2015－06－01．

［14］教育部．中小学教师继续教育规定［Z］．中华人民共和国教育部令第7 号，1999－09－13．

［15］中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见［Z］．2013 年中央一号文件，2012－12－31．

［16］教育部．关于加强乡村教师生活补助经费管理有关工作的通知［Z］．教财函［2013］153 号，2013－12－30．

［18］习近平 做党和人民满意的好老师——同北京师范大学师生代表座谈时的讲话( 2014 年9 月9 日)［N］中国教育报，2014－09－10 ( 02)．

On the Difficulties and Governance Way of the Faculty Construction of Rural Small Size School

ZHAO Zhong-ping  QIN Yu-you

Abstract: Plight of rural small school faculty construction has to do with the combination of“small”and“rural”disadvantages．Under the influence of the double disadvantages and their malignant interaction，rural small school faculty construction

has shown different degrees of difficulties in such aspects as quantity，quality and structure． Facing these problems and the opportunities of rural small school faculty construction，we can expect to solve the shortage of teachers by establishment

reform; to remit the dilemma of teachers’quality by leading policy designing; to solve the structural dilemma of teachers’ professional nature by multi-disciplinary teacher training and higher professional teacher sending．

Key Words: rural education; rural small size school; teachers; faculty construction

Author: ZHAO Zhong-ping, Vocational Education Research Center，Zhejiang Normal University，Jinhua，Zhejiang，321004，China; QIN Yu-yo, Institute of Rural Education，Northeast Normal University，Changchun，Jilin，130024，China.

(本文出处：《教师教育研究》2015年第6期)